Az Ukrajnának szánt 90 milliárd eurós csomaggal szembeni magyar ellenállás a legutóbbi 48 megvétózott Európai Tanács határozat közül. Az EU vezetői egyre jobban aggódnak amiatt, hogy meg tudják-e oldani az EU saját egyhangúság csapdáját.
A vétójog lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy blokkolják a Tanács döntéseit azokon a területeken, ahol a szerződések többségi szavazás helyett egyhangúságot követelnek meg.
Ennek a hatalomnak az aktiválása az egész EU-t politikai zsákutcába sodorhatja: egyetlen szembenálló tagállam is elegendő ahhoz, hogy megakadályozza a javasolt intézkedések elfogadását.
A nemzeti kormányok csak akkor élnek ezzel a joggal, ha úgy ítélik meg, hogy a Tanács határozatai sértik szuverén érdekeiket. Ennek ellenére egyre gyakrabban használják hatalmi lépésként, hogy engedményeket kicsikarjanak az EU-tól, különösen azután, hogy Oroszország 2022-ben megtámadta Ukrajnát.
Michal Ovádek, a University College London európai intézmények, politika és politika oktatója szerint a tagállamok 48 alkalommal éltek vétójogukkal külpolitikai aktákkal, költségvetési döntésekkel és bővítési lépésekkel szemben.
Magyarország 21 vétóval messze a legobstrukciósabb ország. Lengyelország 7 tanácsi határozatot leállított, majd Görögország, Hollandia és Ausztria következett, mindegyik 2 vétóval. Más tagállamok, mint például Ciprus, Románia és Bulgária, legalább egyszer egyhangúlag döntöttek.
Miért létezik vétójog?
Míg az összes uniós jogszabály 80%-át minősített többséggel fogadják el, az egyhangúság továbbra is központi szerepet játszik az Európai Tanácsban.
Ez azt jelenti, hogy mind a 27 tagállamnak meg kell állapodnia egy intézkedés elfogadásához és végrehajtásához. Ha egy tagállam vétójogával szavaz egy döntés ellen, a döntés nem léphet hatályba, és az egész folyamat megbénul.
„Az Európai Unió egy összetett állat. A döntéseket különböző szakpolitikai területeken hozzák meg, és a tagállamok erős ösztönzést kapnak a hatalom gyakorlására. Ez komoly probléma, mert valóban blokkolhatja a döntéshozatalt egy olyan időszakban, amikor szükség van az egységre” – mondta Patrick Müller, az Európai Tanulmányok professzora, a Bécsi Egyetem Európai Integrációs Kutatóközpontja és a Bécsi Nemzetközi Tanulmányok Iskolája.
Az egyhangúság azért létezik, mert az EU szuverén államok uniója, nem pedig szövetségi unió. Ez azt jelenti, hogy a nemzeti érdekek felülmúlják az európai célkitűzéseket. Az egyhangúság megengedésével az EU nem akarta a tagállamokat olyan politikai döntések elfogadására kényszeríteni, amelyek alkotmányos identitásukkal ellentétesek.
2009-ben a Lisszaboni Szerződés kiterjesztette a minősített többségi szavazás alkalmazását. Ma továbbra is az egyhangúság a szabály a kulcsfontosságú szakpolitikai területeken: közös kül- és biztonságpolitika, védelem, bővítés, szerződésmódosítások és az EU költségvetésének egyes részei.
A támogatók azzal érvelnek, hogy a közös döntés erős demokratikus legitimációt garantál. Ezenkívül védi a tisztességes, konszenzuson alapuló megközelítést és a hatalmi egyenlőséget a nagyobb és a kisebb tagállamok között.
Amellett, hogy lassú döntéshozatalhoz vezet, az egyhangúság megakadályozhatja, hogy az EU reagáló szereplő legyen. A kritikusok szerint a konszenzus hiánya töredezett válaszokhoz vezet a nagy válságokra. Ez óriási geopolitikai költségekkel jár, gyengíti az EU hitelességét, és lehetővé teszi, hogy más hatalmak betöltsék a vákuumot.
Brüsszelben 2022 óta újra fellángoltak az egyhangúság körüli viták. A szankciócsomagokkal és az Ukrajnának nyújtott pénzügyi támogatással szemben Magyarország ismételt vétója felerősítette az aggodalmakat Európa növekvő politikai holtpontjaival és válaszlépésében a bénulással kapcsolatban.
A hatékonyság növelése és a döntéshozatali folyamat egyszerűsítése érdekében Emmanuel Macron francia elnök azt javasolta, hogy 2022-ben terjesszék ki a minősített többséget más szakpolitikai területekre is.
De az ötlet korántsem egyszerű. Szerződésreformokat és jelentős politikai kérdésekben az ellenőrzés jelentős elvesztését vonja maga után, ami ellenkezik a tagállamok saját érdekeivel.
Senki sem zsarolhatja az EU-t
António Costa, az Európai Tanács elnöke azt mondta, hogy „senki sem zsarolhatja meg az európai intézményeket”, miután Magyarország megvétózta az ukrán hitelt az Európai Tanács márciusi csúcstalálkozóján.
Annak ellenére, hogy hozzászokott az egyhangú döntéshozatalból eredő korlátokhoz, Európa küzd a tagállamok stratégiai vétójog-használatával.
A tagállamok egyre gyakrabban használják az egyhangúságot befolyásként. Egyetlen politikai döntést – például szankciókat vagy bővítési lépéseket – alkalmaznak a nem kapcsolódó engedmények kivonására. Az esetek többségében az országok a nemzeti érdekek védelmében érveltek Brüsszel ellen a befagyott uniós források és a jogállami viták miatt.
Ez azért van így, mert „hiányoznak a formális biztosítékok a vétójoghoz folyamodó tagállamok részéről” – érvelt Müller.
A tagállamok tagadnak minden kapcsolatot a megvétózott döntés és a zsarolás között. Ennek elismerése azt jelentené, hogy beismerjük a szerződésen alapuló egyhangúsággal való visszaélést. Gyengítené a tőkeáttételi hatalmat, és növelné a jogi és politikai kockázatokat. Ehelyett ragaszkodnak ahhoz, hogy vétójuk tisztán döntés-specifikus és a nemzeti érdekek védelmét szolgálja.
„Magyarország megpróbálja leplezni ezt a kapcsolatot, ezért nem könnyű észlelni, nem egyértelmű. Azt az illúziót kelti, hogy ezek a dolgok külpolitikáról szólnak. Nevezhetjük ezt zsarolásnak vagy kemény alkunak” – mondta Müller az 2022 Plusz-nak.
Thu Nguyen, a berlini Jacques Delors Központ megbízott társigazgatója szerint a vétójogot gyakran alkalmazzák a nemzeti választások közelében a konszenzus elérése érdekében. „A vétó felemelése egyúttal annak jelzése is a nemzeti választók felé, hogy talán a nemzeti érdekek védelmet élveznek, vagy egy kormány – idézőjelbe teszem – kiáll Brüsszel ellen” – mondta Nguyen.
Az EU-nak vannak választási lehetőségei
Bár korlátozott, az EU-nak vannak lehetőségei arra, hogy megakadályozzák a vétójogok megbénítását a nagy döntések meghozatalában. Az egyik informális módszer a politikai elszigetelődés, amelynek során más kormányok összehangoltan nyomást gyakorolnak, vagy vétójával félreállítanak egy országot (ez többször is megfigyelhető volt az Orbánnal folytatott vitákban az Ukrajnának nyújtott uniós támogatásról). Ilyen esetekben más tagállamok a formális kereteken kívül tárgyalnak, vagy azzal fenyegetőznek, hogy a vétózó ország kompromisszumot nem kényszerítenek ki.
Nguyen szerint „vannak olyan áthidaló záradékok, ahol az Európai Tanács egyhangúság helyett minősített többségi szavazással adhat engedélyt”.
A minősített többségi szavazásra való átálláshoz azonban minden tagállam beleegyezése szükséges.
„Korábban is voltak kreatív megoldások. 2023 decemberében az EU Tanácsában a tagországok előálltak ezzel a híres kávészünettel, ahol Orbán Viktor elhagyta a termet, majd a többiek dönthetnek. Ez azt feltételezi, hogy a döntést megvétózó tagállam kilép a teremből, vagy önként hagyja, hogy a többiek meghozzák a döntést.”
Egy másik formális lehetőség a 7. cikk kiváltása.
„Ez egy olyan eljárás, amely lehetővé teszi az EU számára, hogy felfüggesztse egy tagállam szavazati jogát a Tanácsban, ha az alapvetően sérti az Európai Unió értékeit”.
A tagállamok vonakodtak ehhez a megoldáshoz folyamodni. „Ez egy olyan eljárás, amely csak akkor alkalmazható, ha alapvetően és folyamatosan sértik az uniós értékeket, mint például a demokrácia, a jogállamiság, az emberi jogok, az emberi méltóság” – magyarázza Nguyen.
Ez gyakorlatilag megszüntetné az országok vétójogát, de politikailag nehéz, mert szinte egyhangú egyetértést igényel a többiektől.
„Ez is egy olyan eljárás, amelyhez egyhangúság kell, de az érintett tagállam nélkül (…), de ott is, nem igazán sikerült sehova sem jutnunk. Ha van valami megoldás, akkor az lenne, hogy tudjuk, hogyan tovább a 7. cikkel” – mondta Nguyen az 2022 Plusz-nak.
Ez az opció 2017-ben indult Lengyelország ellen, és 2024-ben zárult le, Magyarország ellen pedig 2018-ban.
Egy másik informális megoldás a pénzügyi nyomás. Az EU dönthet úgy, hogy a forrásokhoz való hozzáférést a jogállamiság normáinak tiszteletben tartásához köti, ahogyan az eurómilliárdokkal történt Magyarországgal.
Egyes kormányok most támogatják e „feltételesség” kiterjesztését, hogy az országok források elvesztését kockáztassák, ha szisztematikusan blokkolják a kulcsfontosságú döntéseket. Mások azonban (különösen a kisebb vagy inkább szuverenitásra összpontosító államok) arra figyelmeztetnek, hogy a vétójogok megszüntetése vagy megkerülése gyengítheti a nemzeti ellenőrzést, ami azt jelenti, hogy minden reform politikailag vitatott marad.
A legmegbízhatóbb út
Kétségtelen, hogy az EU-nak meg kell reformálnia a vétójogot. Ez dönt majd az Unió hitelességéről, ellenálló képességéről és szerepéről az egyre összetettebb geopolitikai környezetben.
Nguye szerint a mai nemzetközi feszültségek megkövetelik Európától, hogy erősítse az egységet. Annak ellenére, hogy közös álláspontra van szükség, különösen a kül- és biztonsági kérdésekben, „amit láttunk, az nagyon egyértelmű szakadék Magyarország és az Európai Unió többi része között” – érvelt.
A vétócsapda még sokáig kísértheti Európát.
„A nagy probléma, amivel az EU egyhangúsággal küzd, az az, hogy az egyhangúságtól csak egyhangúsággal lehet megszabadulni. Mindenkinek bele kell egyeznie, hogy megszabaduljon tőle” – mondta Nguyen.
Úgy tűnik, hogy a legtöbb tagállam hajlandó megállapodásra jutni, és lemondani erről a jogáról. Lengyelország legutóbbi, március 12-i vétója a védelem modernizálására szánt 44 milliárd eurós uniós hitellel szemben azonban azt bizonyítja, hogy továbbra is erősek a nézeteltérések és a nemzeti szuverenitás védelme.
A nemzeti érdekek és a közös európai prioritások közötti jobb egyensúly rövid távú megoldás lehet. A tagállamok alkalmazhatják a józan észt, amikor az egyhangúság mellett döntenek, és csak akkor alkalmazhatják azt, ha az alapvető nemzeti érdekek védelme érdekében feltétlenül szükséges.
„A tagországok hajlandóak kijelenteni, hogy vétójogunkkal kapcsolatban nagy toleranciát gyakorolunk, de nem alkalmazzuk stratégiailag. Csak a legkorlátozottabb módon használjuk a közvetlenül érintett érdekek védelmére” – mondta Müller az 2022 Plusz-nak.
