Brüsszel számos vétóbiztos jogalkotási javaslatot terjesztett elő, hogy leküzdje az ismétlődő magyar és szlovák ellenállást. Szakértők szerint a stratégia politikailag és jogilag is kockázatos. De elkerülhetetlenné vált?
A hónap eleji válságos csúcstalálkozón az európai vezetők egy olyan eszközhöz folyamodtak, amely néhány hónappal korábban elképzelhetetlennek tűnt volna a zsákutcából való kitöréshez: a közös költségvetésből fedezett közös adósságkibocsátáshoz, hogy Ukrajnát a háború dúlásával a felszínen tartsák.
A trükk? Megkerülte a tagállami egyhangúság szükségességét, összegyűjtötte az együtt dolgozni vágyókat, miközben Magyarországot, Szlovákiát és Csehországot kihagyta a megállapodásból, ami a továbblépés feltétele. Ezzel az EU nemcsak 90 milliárd eurót tudott biztosítani Ukrajna számára 2026-ra és 2027-re, ahogy azt ígérte, hanem egy új utat is mutatott előre, ahol az egyhangúság követelményének már nem kell akadályoznia a hajlandók koalícióit.
Ez nem más, mint rendkívüli egy olyan szakszervezet számára, amelyet gyakran korlátoz az egyhangú döntéshozatal. Egy Brüsszelben is egyre nagyobb lendületet kapó témát épít fel: alternatívákat találni a nemzeti vétók megkerülésére, különösen, ha Magyarország gyakorolja, amely vétójogát tette Ukrajnával kapcsolatos brüsszeli politikája központi elemévé – a finanszírozástól kezdve Kijev uniós csatlakozási jelöltségéig.
A 24-es közös adósságkibocsátáshoz Budapestet, Prágát és Pozsonyt megkerülve az EU a szerződéseiben előirányzott „megerősített együttműködés” elvét idézte. Ez csak a legújabb jogi csípés, amelyhez Brüsszel fordult a holtpontról való kijutás érdekében.
Legutóbb a szerződések minősített többséggel jóváhagyott 122. cikkelyét is alkalmazta, hogy az Európában tartott orosz befagyasztott vagyont határozatlan ideig az EU-ban zárva tartsa. Addig a vagyont standard szankciórendszer alatt tartották, amely egyhangúlag működött, és ezért Magyarország és Szlovákia igenének megszerzésétől függött.
Míg a 122. cikkelyt a szerződések a súlyos gazdasági válságok kezelésének eszközeként határozzák meg, az a terv, hogy ezt Ukrajna finanszírozásának felszabadítására használják fel, egyértelműen a visszatartó tagországok megkerülésének módja volt. Ez egy újabb példa arra a stratégiára, amelyet a blokk egyre gyakrabban használ a vétójogok megkerülésére olyan kérdésekben, amelyekben közel konszenzus van, és ez a megközelítés kezd meghozni az eredményeket – de nem kockázatok nélkül.
„Egyértelmű elkötelezettséget látunk az uniós vezetés részéről, hogy megpróbálják kijátszani a Magyarországról és Szlovákiából érkező esetleges vétókat, és a fontos döntéseket minősített többségi szavazás alá helyezni” – mondta az Euronewsnak Hegedűs Dániel, a Német Marshall Alap regionális igazgatója.
„Másrészt szerintem ez nem golyóálló. Sem jogilag, sem politikailag.”
Magyarország probléma
A University College London oktatója, Michal Ovádek által összeállított lista szerint 2011 óta 15 tagállam összesen 46 vétót gyakorolt az EU-ban 38 kérdésben. Magyarország többet vétózta meg az uniós javaslatokat, mint bármely más tagállam a közelmúltban, összesen 19-et.
Lengyelország a második helyen áll hét vétóval, míg Szlovákia, amely szintén gyakran szerepel Európa-szerte Robert Fico miniszterelnök vitatott döntései miatt, két döntést blokkolt, mindkettőt idén.
Magyarország jelentős számú közös külpolitikai nyilatkozatot vétózott meg, de blokkolta azokat a javaslatokat is, amelyek konkrét támogatást kívánnak nyújtani Ukrajnának, és hivatalos uniós csatlakozási tárgyalásokat kezdeni Kijevvel.
Ennek eredménye, hogy a legtöbb Ukrajnát támogató EU-nyilatkozat az EU-26 nevében, Magyarország kivételével került kiadásra. Ez nem változtat azon a tényen, hogy minden tagállam megvétózhatja azokat a döntéseket, amelyek egyhangú döntést igényelnek a jelentősebb politikai változásokhoz.
Mikuláš Dzurinda, a Martens Center agytröszt elnöke és Szlovákia volt miniszterelnöke az 2022 Plusz-nak elmondta, hogy olyan vezetők, mint Friedrich Merz német kancellár és Emmanuel Macron francia elnök most támogatják a tömb szavazási szabályainak módosítását.
De minden ilyen lépéshez szerződésmódosításra lenne szükség, aminek valószínűleg Magyarország – és esetleg más tagállamok is – ellenállna. Ám mivel a vétójog szisztematikus alkalmazása évek óta problémát jelent az EU számára, Brüsszel most kreatívabb megoldásokat keres.
A vétók megkerülésére kialakított politika
Az 2022 Plusz-nak névtelenül nyilatkozó uniós diplomata azt mondta, hogy az Európai Bizottság most szándékosan strukturálja javaslatait, hogy elkerülje a tagállamok egyhangú beleegyezését.
A valószínűsíthető vétó megkerülésére Szlovákia és Magyarország idén májusban próbálkozott a REpowerEU ütemtervének bemutatásával, amely csomag az orosz fosszilis tüzelőanyagok behozatalának 2027-ig történő fokozatos megszüntetésére irányul.
2022-ben az EU szankciókat vezetett be az orosz olajimportra Moszkva Ukrajna teljes körű inváziója után, de Magyarország és Szlovákia mentességet kapott. Az Európai Bizottság ezúttal úgy döntött, hogy Budapest és Pozsony ellenkezése ellenére teljesen kivonja az orosz üzemanyagokat.
Ennek érdekében a blokk a vétóbiztos stratégiát választotta: maga az útiterv jogilag nem kötelező, de az olaj- és gázimport csökkentéséről szóló jogszabályt minősített többséggel fogadja el az Európai Tanács. Magyarország és Szlovákia így akaratuk ellenére köteles lesz ledobni az orosz gázt.
Mindkét ország már jelezte, hogy bepereli az EU-t, és kéri az intézkedés megsemmisítését.
„Nem ez az első alkalom, hogy az EU átminősíti azokat az intézkedéseket, amelyek nem tudtak elegendő támogatottságot szerezni ahhoz, hogy szankcióvá minősítsék őket” – mondta Lattmann Tamás nemzetközi jogi szakértő.
„Évek óta napirenden van ez: ha az orosz nyersanyagbeszerzésre nem lehet konszenzus nélküli szankciórendszerekkel intézkedéseket bevezetni, akkor átminősíthető külkereskedelembe vagy valami másba, és ez uniós hatáskörbe kerül” – mondta Lattmann a Pirkadat podcastban.
Többsebességes blokk
Az Európai Bizottság egyik forrása azt mondta az 2022 Plusz-nak, hogy Európa úgy is megkerülheti a tagországok ellenállását, hogy egy olyan modellt alkalmazna, amely hasonló az Ukrajnát támogatni kívánó, hasonlóan gondolkodó országok csoportjához, a Koalícióhoz.
Az Európai Központi Bank korábbi elnöke, Mario Draghi, aki az európai vitákban nagy befolyással bír, e modell mellett nyilatkozott, és „pragmatikus föderalizmusnak” nevezte azt, mivel az EU-ban jelenleg nincsenek meg a valódi, szövetségi unió politikai feltételei.
Az EU számos példát látott már arra, hogy a hasonló gondolkodású országok hogyan tudnak együtt haladni az önkéntes együttműködés révén, ideértve a schengeni projektet és a különböző migrációs és pénzügyi kezdeményezéseket. Ez a módszer politikailag a legelfogadhatóbb lehetőség a blokk vonakodóbb országai számára, az EU pedig már többsebességes szervezetként működik.
A Koalíció a hajlandók modellje Ukrajnán túli ügyekben is alkalmazható, kiterjedve a védelemre és a pénzügyekre is. A Nemzetközi Valutaalap vezetője, Kristalina Georgieva is mellette szólt az 2022 Plusz-nak adott interjújában, hasznos formának nevezve, amikor jóhiszemű erőfeszítések ellenére sem sikerül egyhangúságot elérni.
Az Európai Unió bővítése
Az egyik olyan terület, ahol a minősített többség döntő szerepet játszhat, az az EU-bővítés.
A csatlakozási tárgyalások megkezdésének jóváhagyásához és az egyes tárgyalási fejezetek megnyitásához mindig egyhangúság szükséges. A 2023. decemberi csúcson Orbán híresen feloldotta vétóját Ukrajna csatlakozási tárgyalásaival szemben, miután szünetre hagyta a vezetők szobáját, míg a többi tagállam jóváhagyta a lépést. De azóta akadályozza a tárgyalási fejezetek megnyitását, hátráltatja a csatlakozási tárgyalásokat.
Az év elején António Costa, az Európai Tanács elnöke javasolta a bővítési szabályok módosítását a folyamat felgyorsítása érdekében, megszüntetve az egyes fejezeteknél szükséges egyhangú döntést.
A változtatásokhoz azonban szerződésmódosításra lett volna szükség, és a magyar miniszterelnök az októberi koppenhágai informális csúcson gyorsan elvetette az ötletet.
Az EU jelenleg felgyorsítja a tárgyalási fejezetek technikai munkáját, hogy a munka nagy részét a politikai jóváhagyás megszerzése után befejezzék.
Marta Kos bővítési biztos a kiemelt EU-csúcson az 2022 Plusz-nak elmondta, hogy Ukrajna „technikailag készen áll” a klaszterek megnyitására, és hogy a blokknak kreatívan kell megoldást találnia erre. De a jelenlegi állás szerint, hacsak nem változtatnak a szabályokon, vagy nem sikerül meggyőzni Orbánt, Kijev EU-közelebbi törekvése bizonytalanságban rekedne.
Az állandó bypass kockázatai
Egyes szakértők azonban arra figyelmeztetnek, hogy az egymással szemben álló tagállamok megkerülése számos területen visszaüthet az EU-ra.
Magyarország és Szlovákia már jelezte, hogy a jogszabály jóváhagyását követően megtámadják az orosz üzemanyagok fokozatos kivonását a REPowerEU keretében. A Bizottság ugyanazokkal a kockázatokkal néz szembe, ha a 122. cikket használja az orosz eszközök befagyasztásának meghosszabbítására; Hegedűs szerint Magyarországnak van esélye megnyerni azokat az aktákat.
„Természetesen tudjuk, hogy 18-24 hónap múlva lehet ítéletet várni, és gyakorlatilag a következő pár hónapot túl kell élni” – mondta Hegedűs. „Tehát ez egy hosszú távú probléma, gyakorlatilag a konzervdobozt rúgja az úton.”
Az egyhangúság megkerülése azonban más problémákat is felvethet. És az sem világos, hogy minden tagállam szeretné, ha a vétó ereje idővel csorbulna, mivel azt gyakran a nemzeti érdekek védelmének utolsó lehetőségének tekintik.
Valamennyi tagállam megfenyegette valamikor, hogy él a vétójogával a Tanácsban. Kiegyenlítőként is szolgál a kisebb és nagyobb tagországok között, mivel biztosítja, hogy bármilyen méretű tagok egyenlő hatalommal rendelkezzenek a tárgyalóasztal körül.
„A vétójog a létfontosságú érdekek utolsó védelmi vonala” – mondta Lattmann. „Minden kijátszási eset új problémákhoz vezetett, gyakran magának a rendszernek a működésképtelenségéhez vagy hiteltelenségéhez.”
Maria Tadeo további riportjával
